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技術治理的限度及其轉型:治理現代化的視角

作者:未知

  摘 要:作為推動治理現代化的工具,技術治理的績效在不同類型治理領域中存在較大差異。技術治理以信息量化、清晰預算和精細管理等工作機制,明顯提升了行政體系在傳統優勢領域即小規模診療型治理中的能力。由于技術治理自身不能突破行政機構的內在缺陷,尤其是在行政體系傳統弱勢領域即大規模預防型治理事務中,并不能有效推進治理現代化。技術治理本身并不自帶現代化屬性,要推動治理現代化,必須拋棄技術治理自我合法化的謬誤,并充分認識技術治理的內在缺陷和功能弱點。應當運用技術治理的手段,彌補行政科層制內在缺陷和功能弱勢。技術治理的發展方向是尋求技術穿透社會的制度支撐,彌補政府治理縫隙,解決委托-代理難題,以及應對現代治理日益加劇的復雜性問題。
  關鍵詞:技術治理;治理現代化;治理績效
  中圖分類號:D630 文獻標識碼:A 文章編號:0257-5833(2020)05-0003-10
  作者簡介:彭 勃,上海交通大學國際公共事務學院教授,中國城市治理研究院研究員,公共政策與治理創新中心主任 (上海 200030)
  在當前國家治理體系和治理能力現代化戰略中,包括信息技術在內的現代科技手段越來越受到青睞。不論在最高層的政策文本中①,還是在地方和基層政府的創新實踐中,通過技術治理的路徑實現治理現代化,已然成為共識和共同的趨勢。各級政府不惜花費巨資推動科技賦能,寄希望于各類科技手段,為公共治理插上技術的翅膀,技術治理被看作是通向治理現代化的坦途。誠然,技術治理自帶“現代化”的光環,在現實中也不乏技術治理實質性提升政府能力的案例。但是,在理論邏輯上,技術治理與治理現代化之間并不能簡單地劃上等號。在技術治理的名義下,也發生了明顯的治理偏差,與治理現代化背道而馳。針對這些背景,本文將討論技術治理的本質和工作機理、技術治理的強項與短板,并在此基礎上探討治理現代化需要什么樣的技術治理。
  一、技術治理的實質
  技術治理是現代社會的產物。當人類將越來越多的科技成果運用于公共治理時,技術治理就成為公共治理的模式之一。技術治理的內涵涉及運用于治理實踐的各類技術,及其在公共治理領域引發的一系列后果。技術治理的核心內涵與關鍵元素,可以從以下幾個層次來理解。
  第一,哲學和認識論層面的技術治理。亞里士多德對技術的定義非常典型,他認為技術是讓事物的狀態從“潛在”轉變為“實在”。無數“潛在”的可能性,一旦被技術轉化為“實在”,其他可能性就被限定,事物得以顯露意義。可以說,技術是人類運用理性來認識事物的工具和手段。
  第二,作為工具和方法的技術治理。運用技術方法增強治理能力,是現代官僚組織理性精神的重要特征。韋伯認為,現代官僚制的理性主義精神建立在嚴格的簿記和核算之上,而基于理性主義精神建立起來的官僚體制,其行政管理優越性的強大手段是專業知識,專業知識的不可或缺性是受商品生產的現代技術和經濟制約的……除了財政上的前提外,對于官僚體制的行政管理還存在著十分重要的流通技術,行政管理的精確細致需要有鐵路、電話、電報。在專門的知識之外,官僚體制還傾向于通過公務知識,進一步提高其權力,在公務交往中獲得“熟諳檔案的”實踐知識。
  第三,作為權力工具的技術治理。安東尼·吉登斯認為,現代意義的民族國家建立在相應的技術之上,通訊和信息儲存技術的提升,強化了行政力量監控社會的實際能力。福柯則強調知識與權力的運作,包括現代國家的區分技術與規訓技術的運用,以及人口技術和生命政治的關系,并以此討論國家的支配技術。在福柯看來,國家的治理術是用技術構成框架而塑造人的行為,其原理是一整套制度、程序、計算、分析組裝起來,以政治經濟學為知識類型,以安全配置為工具的一系列復雜的權力運作。
  進入近現代以來,國家的職能不斷擴張。面對越來越多的治理任務,傳統的民主問責和有限政府模式無法滿足要求。現代科技知識所支撐起來的技術手段,成為彌補治理能力缺口和解決復雜難題的順手工具。相應地,對于技術的崇拜和技術樂觀主義達到高潮,運用技術治理達成理想社會的“技術烏托邦”思想也開始出現。然而,技術治理這個武器并非攻無不克、無懈可擊。作為一種治理工具和模式,技術治理一直面對技術失效的困頓,技術治理也引發了相關的負面問題。
  第一,工具理性的誤區。技術治理秉承了工具理性的核心內涵。偏執于技術理性和對價值理性的忽略,使其面臨治理困境。由于認識問題、發現問題的能力限制,又受到組織、社會、情感等方面的干擾,單一的工具理性路徑必然存在偏頗和缺陷。工具理性的局限性折射到技術治理模式上,即為了自我證明技術治理的有效性,不斷復制和強化技術手段,并以各種應對策略和折衷辦法,彌補技術治理產生的負面效應。這又反過來進一步凸顯其治理弊端。工具理性所催生的功利主義和形式主義,造成一系列治理弊端,過度的簡約治理就是其中之一。
  第二,簡約主義的謬誤。問題本身是潛在的,也是模糊而復雜的。在運用這些數字、符號和指標指代時,必然發生將復雜的問題簡單化、模糊的問題清晰化。只有這樣,潛在而復雜的問題才能被感知和理解,這一過程可以概括為簡約主義。對問題的裁剪和簡約處理,勢必產生信息丟失、扭曲與偏離現象。這種技術治理思維導致的簡單粗暴的簡約治理方式,不僅不能解決問題,本身就成為產生問題的根源。例如,為了提高林業收益而將天然復雜的森林生態簡化為單一的樹種;將坦桑尼亞自然的村落按照幾何原則進行武斷的規劃改造,終使國家宏大的社會改造項目歸于失敗;將歷史積淀形成的都市街區,按照現代城市的要求進行重新規劃,并建造機動車道路,最終扼殺了都市活力和生機。同樣的例子,一些地方將扶貧工作簡化為蓋新房子,將農村社會發展簡化為新式廁所,將城市社會生態簡化為街面違章違規建筑的拆改等。
  第三,權力的侵入和操縱。技術治理在本質上是一種工具,使用工具的主體決定了工具的性質和使用效果。在技術治理的過程中,滲透了工具使用者的權力意志。技術治理的理想狀態是專家治國,秉持科學管理精神,實現所謂科學的烏托邦。但是,技術治理運行中始終滲透著官僚理性。被推崇備至的純粹中立的技術治理,常常被權力扭曲和利用。信息和數據本身沒有立場和觀點,技術的立場和敘事方式,背后所體現出來的是權力的意志。因此,技術治理的實踐也存在立場和方向。在當前技術治理推動的治理創新中,技術工具掌握在上級政府和強勢職能部門手中,技術治理的科學敘事背后,往往滲透著權力的意圖。可以說,政府希望通過技術治理來實現超然、客觀和中立的治理目標,而國家通過技術治理的窗口,看到的不過是自己的背影。   第四,制度和組織的限制。盡管有不少人迷信所謂技術的剛性,認為技術可以超越制度界限,沖破組織壁壘,只要技術一旦被采用,就能夠自發地發揮結構性系統重組的治理效能。但是,現實中的技術治理不是天馬行空、往來于真空當中。它必須通過一定的制度安排來施展,需要在一定的組織條件下,才能運用到治理過程中。制度和組織條件是影響技術治理能否實現的重要條件。當前,技術治理的實證研究表明,盡管技術在一定程度上具有整合治理機器、提高監控能力的功能,但是,技術要充分嵌入治理過程中,還是在很大程度上依賴和受制于制度安排。如果規束權力關系的制度體系和組織結構依然發揮作用,就會對技術治理的效果構成很大的影響甚至是阻礙作用。更進一步,技術治理本身被有目的地設計和采用,技術治理被制度型塑和改造的情況在基層治理創新中比較普遍。
  二、治理現代化的難題:技術治理的使命
  全能國家是現代的產物。在傳統時代,即使是擁有絕對權力的國家,由于局限于統治體系和管理技術,其行政力量對社會的實際監控和影響力,依然停留在比較有限的層面。吉登斯在論述傳統與現代國家的差別時,強調“傳統國家在本質上是斷裂性的,其國家機器可以維持的行政權威非常有限。國家對領土無法實施現代意義的管控,所以只有邊陲而無國界……其體系整合的水平相對有限”。隨著現代化的到來,國家從新的意識形態獲得合法性支持,以及介入和影響社會的雄心壯志。通訊和信息儲存技術的提升,更是強化了行政力量監控社會的實際能力。從現代國家開始,行政力量開始直接面對復雜的治理任務。國家治理的現代化,意味著行政機構對社會的監控模式從間接變為直接,從簡約變為復雜。隨著政府職能擴展和政府治理難度提升,行政機構日益面臨幾個方面的技術難題,運用常規和傳統的治理手法,難以獲得有效的治理能力。
  第一,直接服務的難題。面對繁雜的管理事務,需要政府極大的資源和精力投入。傳統政府采取了時間和空間兩個維度上的設計,避免直接面對海量的治理事務。在時間上采取運動式和項目制的治理方式,集中資源精力聚焦于關鍵事項,以點帶面,實現整體治理目標;在空間上則是采用“打包”的方式委托給各類單位或者更下層的政府部門。可以說,傳統國家并不負有直接服務和管理社會的責任。面對政府的現代管理轉型,運動式和項目制管理方式逐漸讓位于常態化和全覆蓋的管理模式,“打包”委托的管理模式讓位于由政府部門直接負責監管和服務。英國學者胡德認為,新公共管理的重要特征是“直接的專業化管理”(Hands on Professional Management),政府負有直接的服務和管理責任。要進行量大面廣的直接管理和服務,需要清晰了解公共需求的基本規模以及可供使用的公共資源,即需要了解基本面和底數,而這依靠信息收集的傳統初級手段往往是無法獲取的。在了解基本面和底數的前提下,現代政府還需要瞄準關鍵領域,提供精準的治理和服務。精準化的公共治理,對政府所掌握的信息精度提出了更加苛刻的要求。面對上述難題,需要采取更具技術含量的治理工具,以更低成本更高效地獲取信息,以更加貼近實際的科學方法,進行精準的決策與執行。
  第二,未知的風險難題。現代性的重要特征就是風險社會的來臨。傳統社會以自然風險為主。現代人類活動頻率和影響力不斷增長,人為因素所造成的不確定性和風險挑戰,甚至超過了自然風險。貝克提出,現代社會的制度安排在規避一些風險的同時,本身也造成了“制度化”的風險。科層組織在對付常規性問題時,可以依靠積累的制度理性加以應對,而面臨風險治理問題,往往陷入知識和信息缺乏的窘境。不僅如此,現代社會高度發達的制度,不僅制造了社會風險,而且建立了一套話語體系推卸責任,就是所謂現代風險治理中“有組織地不負責任”現象。總之,政府面對不斷涌現的公共風險和危機,無法在制度上作出有效回應,其關注點自然會轉移到技術治理上,寄希望于通過科技手段,提升現代政府化解和應對風險的能力。
  第三,自我統籌協調的難題。現代社會的公共治理任務日益繁重,一方面是由于政府治理的職責范圍不斷擴大,另一方面是公共問題本身難度不斷提升,其成因和作用機制錯綜復雜。面對日益沉重的治理負荷,政府有限的資源和精力難免捉襟見肘,結果往往無法全面覆蓋,留有空隙和空白點。同時,現代政府通過自我的組織分化來分解公共問題,條線和層級的分化,以更細致的分工提升公共治理的專業性。但是,組織的分化又造成治理力量的分割和摩擦,治理縫隙及其負面效應的疊加,使治理效應大打折扣。針對繁重的治理任務,政府的傳統手段和管理技術經常無法統籌協調治理全局。因此,運用包括信息技術在內的現代技術,克服政府所面臨的整體統籌和協調難題,這成為技術治理的重要使命。
  國家治理現代化的目標,就是為了有效應對上述治理難題。在此過程中,技術治理開始被當成致勝法寶而備受推崇。在中國關于市域社會治理現代化的戰略部署中,就發揮科技支撐作用進行了詳細說明。同樣,在上海城市管理精細化三年行動計劃(2018-2020年)中,專辟條目“加強信息系統建設應用和信息共享,提升城市管理智能化水平”,其工作部署包括:第一,加強城市管理基礎數據庫和“神經元”系統建設;第二,推進行業監管服務信息平臺建設和應用;第三,優化升級城市網格化管理系統平臺;第四,構建城市綜合管理信息平臺,推進“城市大腦”建設。
  根據以上技術治理的戰略及其實踐,本文認為技術治理的作用機制,主要體現在以下幾個方面:第一,量化信息收集機制。量化是將復雜管理對象質的規定性,通過一定的指標和度量單位,以數量化的方式表現出來。通過量化機制,治理對象和治理績效評估可以進行數字化管理。第二,清晰運算機制。將模糊的管理事務進行簡約歸納,比如,將城市紛繁復雜的治理對象歸納為“部件”和“事件”,通過清晰化機制,管理事務的復雜化被化約為清晰的事實,并通過相應指標進行數字化操作,形成可視化的分析結果。第三,精細管理機制。管理細化是技術治理的重要工作機理。例如,通過網格化和空間規劃的技術,使管理單元更加細化,更加貼近管理對象;又如,通過量化指標,使管理的過程和績效評價能夠精細落實到管理對象個體層次。第四,智能處置機制。技術治理寄希望于收集整理信息和自動決策的現代科技,達成發現問題、分析問題和處理問題的自動化過程。這種自動化過程希望剔除人為因素的參與,求得治理過程的科學性和中立性。在提升速度和精準度的同時,減少治理成本。   三、技術治理的績效:基于公共事務類型的分析框架
  在治理現代化的創新熱潮中,用科技支撐治理的做法是最為具體和容易落實的。這說明技術治理被寄予厚望,成為政府提升治理水平的靈丹妙藥。如前所述,技術治理在不少領域的確補齊了政府治理短板,推動了政府治理的現代化。但在另外一些領域卻遭遇困難和阻礙,技術治理的績效難以顯現,出現形式主義問題,甚至加劇了原有的治理弊端和緊張關系。為了從學理上解釋技術治理績效的差異,本文認為公共事務的分類應當是分析的切入點。
  關于公共事務的類型,福山在武考克和普利切特以及伊思雷爾等學者的研究基礎上,提出公共事務的兩個分類維度:一是特定性,即監視服務績效的能力;二是事務量,即組織進行決策的數量。以這兩個指標的高低,排出公共事務四個象限的矩陣。本文借鑒福山分類的基本思路并進行微調,提出衡量公共事務特性的兩個維度,分別是治理機制和治理規模。第一個分類維度是治理機制。那些針對明確存在和顯現的公共問題,即問題導向的治理行為,本文借用醫療詞匯將其稱為診療型治理。例如,匯率政策和垃圾分類等,因為有明確的治理目標和問題導向,因而其政策績效有著比較清晰客觀的評判標準。其他領域的公共事務則是針對比較寬泛的福利目標,其目的是改善公共績效,防范公共問題的發生,本文相應地將其稱為預防型治理。例如,公共教育和疾病防控等公共事務,由于缺乏明確的問題導向,針對的是防止潛在問題的發生和嚴重化,其政策績效比較模糊,很難有客觀統一的評價標準。第二個分類維度是治理規模。在上述兩類公共事務中,同時存在著治理規模的區別。治理規模即進行決策和實施的數量大小。有的事務量很小,只涉及相對有限的范圍。另外一些事務則涉及面廣,事務量大。根據以上分類標準,公共事務可以劃分為四大類(見表1)。
  第一,小規模的診療型治理。在傳統治理模式下,盡管診療型治理所針對的問題比較單一,但是,困難在于決策者的知識和信息不完整不完善。由于知識和信息的缺陷,傳統治理模式依靠決策者的經驗和靈感,進行非常規的決策,決策者具有較高的自由裁量權。技術治理的介入在很大程度上解決了決策者知識和信息方面的困難。例如,通過基礎數據庫的建立、動態的大數據分析,都明顯提高了決策者的科學水平。同樣,技術治理提供的運算功能,提高了決策者的分析能力,自動化處置和精細管理方面的能力也相應提高。
  第二,大規模的診療型治理。大規模的診療型治理領域中,雖然問題比較明確,但是隨著治理規模的不斷增大,決策者依靠傳統手段收集和分析信息的成本不斷攀升。技術治理能夠明顯改善治理信息的狀況,包括基礎數據庫、行業信息系統、智能化的信息抓取技術、大數據分析方法等,均有效增加決策者的知識和信息,并提高其分析研判能力。在治理規模巨大的情況下,技術治理手段突破管理者生理感官的限度,提升感知能力,拓展管理長臂,并能夠采取智慧手段進行自動化處置。但是,這一類問題仍然屬于淺層次治理問題,例如,街面秩序、交通擁堵等。對于深層次的管理難題,例如,污染問題、安全問題等,智能化自動化處置的難度很大,因而在管理精細化上也助益不明顯。
  第三,小規模的預防型治理。技術治理所提供的基礎數據、綜合信息平臺等,在一定程度上改善了決策者的知識和信息獲取。但是,預防型治理的難題在于治理問題不清晰、不確定。由于治理問題不明確,治理目標不明確,信息收集和運算能力的提升對于決策科學化的支持效應并不明顯。同樣,智能處置和精細管理的效應也很有限。加之預防型治理的政策結果取決于多重復雜的因素,其治理績效難以評估。因此,技術治理提升決策和管理績效的效果也很難被精確評估分析。
  第四,大規模的預防型治理。由于問題不明確,治理規模巨大,這一類公共事務是傳統行政體系最不擅長的范疇;同時,也是技術治理實踐最為困難的領域。技術治理賴以成功的首要環節,就是全面準確地抓取信息。一方面,由于面臨問題不確定和規模巨大的雙重困難,使得這個過程極其困難。問題不確定迫使決策者力求防微杜漸和全面出擊,在信息收集上不堪重負。同時,預防型治理的問題和風險處于潛在和流動狀態,進一步提高了危機治理的難度。另一方面,由于治理規模巨大,海量管理對象所產生的社會反應,又反過來增強危機治理的不確定性。例如,流行病防治中,社會恐慌和治理任務的劇增,進一步加大治理體系的脆弱性。即使在常規性社區民生領域的治理中,因為治理問題不明確,導致目標模糊,信息抓取面臨巨大難題。相應地,在運算、智能處置和精細化管理方面,相比其他類型的公共事務更加困難。例如,在社區民生服務的技術治理實踐中,將社區服務這項工作進行清晰量化是非常困難的,如果強行清晰化,所涉及的管理“字段”就會成千上萬,根本無法達成技術治理的目標。針對這些困難,管理者又不得不采取聚焦問題、集中力量的做法,以“項目制”管理替代全面管理,以運動式治理替代常態型治理,又回到傳統管理模式。可以說,技術治理在這一領域沒有起到根本性的革新作用,只是在傳統工作制度和工作機制上,增加一些微觀和局部性的能力。由于在這個領域遭遇最大阻力,迫使管理者仍然采取傳統管理方法,技術治理的效應比較邊緣化,甚至成為擺設和裝飾品。
  福山在分析國家管理公共事務的能力時提出,行政體系最擅長的領域就是高特定性和低事務量的領域,最困難的是低特定性和高事務量的領域。在本文分析框架中,行政體系最擅長小規模的診療型治理,而在大規模的預防型治理領域則困難重重。從技術治理的四個工作機制維度來分析,技術治理在不同類型的事務領域中,其作用機制的有效性存在很明顯的差異。總體來說,在小規模診療型治理領域中,技術治理的正向增強作用最為明確;在大規模診療型治理和小規模預防型治理領域中,情況次之;在大規模預防型治理領域中,技術治理在四個方面幾乎都難以發揮作用(見表2)。
  根據上面的分析,技術治理在部分領域中強化治理能力的效應還是明顯的。那么,當技術治理有效時,它的運行原理是什么,其有效性是如何實現的呢?   第一,技術手段大幅降低治理的邊際成本。在傳統模式中,每增加一個監管服務對象,都要付出幾乎同等的行政成本。然而在通訊技術和信息技術的支持下,通過復制和重復運行的方式,幾乎可以零成本地擴大監管服務對象,極大降低了擴展監管的邊際成本。邊際成本的大幅降低,解決了傳統管理模式中內卷化難題。行政體系可以在首次投入之后,以極低成本迅速擴展管理范圍和規模,解決了傳統行政體系資源和力量不足的問題。這也是當前各級政府不惜花費巨資用于投入各種技術治理手段的原因。
  第二,技術治理延伸管理者的觸角和感官。傳統模式下行政體系的感知和影響能力受制于生理限制和空間局限,必須依靠生理感官,管理者的工作精力和時間也受制于生理限度。技術治理的手段,例如無人機、網上辦公、網絡管制等,在空間和時間兩個維度進一步伸展了行政體系的監管長臂。科技手段使監管者可以無所不在、無時不在地提供監管和服務。只有得到科技助力,政府才有底氣喊出“全覆蓋”、“全過程”、“全天候”的口號(上海的“三全四化”)例如,上海在城市精細化管理上提出全覆蓋、全過程、全天候和法治化、社會化、智能化、標準化的“三全四化”工作目標。。
  第三,技術治理提升了決策者的理性能力。傳統模式下決策者依靠經驗和有限的知識,并借用智囊外腦的輔助作用,決策者往往是在知識和信息相對有限的背景下進行判斷。現代信息技術和溝通技術等手段,則在幾個方面改善了局面。例如,“神經元”等感知工具,各種數據分析技術的采用,增加了決策者的知識和信息來源;數據庫和各類信息平臺能夠讓決策者更加全面系統地掌握信息及其發展的動態軌跡。
  行政體系在傳統的優勢領域之所以成功,主要是依靠專家型官僚的理性決策模式。現代技術手段則進一步提高了技術官僚的理性能力。在技術治理加持之下,在成功的傳統優勢領域內,技術治理的有效性使強者更強。這在增強技術官僚自信心的同時,也強化了對技術治理的依賴。行政體系最不擅長的大規模預防型治理領域,被寄予厚望的技術治理卻表現的差強人意。技術治理作為一種手段,在本質上無法解決行政體系的內在結構性困境,這表現在以下三個方面:
  第一,組織理性的困境。在理性主義模式下,行政體系治理公共事務秉承著統一的理性標準。然而,由于組織目標的模糊性,以及部門利益的干擾,導致行政組織行為偏差。針對這種組織理性的困境,技術治理的解決方案是利用科技手段,通過強化知識和信息獲取,增強組織行為投入產出的理性化水平。但是,組織理性的缺陷,其根本原因不是信息和知識的匱乏,而是組織本身的干擾。所以,技術治理難以真正彌補組織的理性缺陷。強行推行技術手段的運用,技術治理反而被利用和同化,在實踐中出現技術治理空轉,或者技術被組織改變而失去其科學合理性。
  第二,行為監控的困境。行政體系管理公共事務的第二個困難,就是無法真正有效地監控組織成員。有效監控的困難來自于績效評估缺乏統一標準。尤其是在大規模預防型治理領域,官員績效取決于多種條件,也存在著多重評價標準,因而,很難對官員行為績效作出準確評價。為了更為準確地進行個體層面的績效評價,技術治理模式生產出繁雜的評估體系。例如,城市自上而下的監控體系,基層工作的臺賬制度,出現多達五六十本的臺賬和幾十個電子化管理系統。同樣,為了實施科學評估,追求評價指標的細化和清晰化,最基層的社區服務,居然分解出數千個管理字段,此類技術治理在基層社區實際上已經無法實施。
  第三,組織間關系的困境。行政體系既需要維系自上而下的行政監控,又要保持各個組織的行動活力。隨著管理任務的艱巨,往往陷入上下級組織之間權力收放的循環。技術治理的手段,包括電子監控和更加便利有效的信息收集方法,在一定程度上改變了信息不對稱的狀況。但是,上級政府往往只能發布比較抽象和原則性的指令,并不能提出有效解決問題的方法。不論多么先進的監控技術和指標體系,解決問題仍然要依靠基層的智慧,甚至是看起來沒有多少技術含量的土辦法。
  綜上,技術治理在提升公共治理現代化水平中的作用,可以從兩個方面來看。一方面,技術治理通過降低管理規模擴大的邊際成本、延伸管理主體的觸角和感官以及提升決策的理性能力,提升了行政體系的治理水平。另一方面,由于技術治理往往為行政組織和權力關系所吸納,本身無法解決行政體系結構性的內在缺陷。技術治理強化了行政體系既有的強項,但是無法有效彌補行政體系的能力短板。
  四、技術治理如何推進治理現代化
  國家治理現代化的根本目標是通過科學合理的手段,實質性地提升國家能力,應對現代化過程中產生的公共治理問題,并更快地推動國家現代化進程,即改進治理體系,增強治理能力,實現國家治理體系和治理能力的現代化。英國社會學家邁克爾·曼在1984年的著名論文中,對國家權力進行了區分。國家精英所享有的、不必與市民社會團體進行日常的制度化磋商的行動范圍,是國家的專制權力;與專制權力相對應的是國家的基礎性權力,即國家能實際穿透市民社會并依靠后勤支持在其統治的疆域內實施其政治決策的能力。針對這個問題,福山也提出相似的看法,他區分了國家范圍和國家實力兩個不同概念,國家范圍指國家能夠合法施加影響力的潛在事務領域,而國家實力是政府能夠實現政策意圖和實施影響力的能力。本文認為,判斷技術治理的實踐是否符合國家治理現代化的方向,要看它能否有效提升國家基礎性權力,也就是說,是否能夠切實提高國家的治理實力。技術治理是否能夠達到這個目標,可以從以下幾個維度來分析。
  1.讓治理穿透社會
  邁克爾·曼認為,現代國家基礎性權力的增長,取決于政治控制的基礎設施和后勤支持技術。這包括國家職能的分工與集中協調、文字、成文法、貨幣、度量衡的統一、交通和電報等通訊的發展等,都成為支持現代國家擴展基礎性權力的技術基礎。吉登斯也認為,通訊和信息存儲技術的提升,提高了現代國家監控社會的實際能力。吉登斯還提出民族國家的反思性監控和內部綏靖的概念,即懲罰性暴力形式的消失;以勞動契約這個階級體系的軸心消除暴力并獲致使用暴力手段的能力;軍事從直接介入國內事務中撤離出來。換一個角度來說,就是國家嵌入社會交往結構之中,如吉登斯所言,在資本主義的工作場所將勞動力集中起來,使得“隱晦的經濟壓迫”和監控成為可能。技術治理要提升國家基礎性能力,同樣需要獲得穿透社會的能力。成功穿透社會,就需要順應和嵌入現代國家的治理結構中。其中,包括技術治理嵌入民眾的工作和生活互動關系中,嵌入工作場所和生活社區之中。技術治理的運行需要通過社會場域來施展,需要在工作和生活之中,而不是外在于工作場所和生活社區。如果技術治理缺乏現代國家治理的制度支撐,無法進入現代治理的流程和空間,就會成為一個外在于治理單元的監視與控制力量。在這個模式下,無論國家的權力范圍如何擴張,依然無法增強國家的基礎性治理實力。   2.彌補政府縫隙
  以現代科層制的分工和專業化原則為基礎,現代政府的工作邏輯分化為具有迥異工作目標和工作風格的職能部門,分別聚焦不同的公共治理問題。由于現代社會的互動性、關聯性以及整體性特征不斷凸顯,導致政府政策過程中存在治理縫隙問題,出現治理僵化、治理盲區和政策沖突等弊端。技術治理本身的原則就是就事論事的“事本主義”,技術治理的工具必然掌握在特定的職能部門手中,因循部門化治理的思路發揮作用。因此,技術治理進一步加深了政府縫隙及其負面效應,例如,信息無法共享所造成的“信息孤島”;在技術治理中,某些強勢部門運用技術治理的工具優勢,進一步強化部門管理利益,損害整體治理效應,等等。
  技術治理要彌補政府縫隙,首先需要運行技術治理的跨部門工作平臺、各種制度化水平高低不等的工作平臺,能夠賦予技術治理超越部門利益的工作潛能。第二,需要充分運用技術剛性功能,倒逼政府職能部門提升工作積極性和反應速度與效率。例如,運用技術治理的公開和監督功能,將問題和各部門處理流程公開。公開信息無法消除修改,形成內部監督的持續壓力。第三,發揮信息技術的優勢,讓數據跑路,使數據穿越政府壁壘,用新的手段將分化的政府管理職能整合起來,形成管理閉環,提升管理績效。
  3.破解“委托-代理”傳統難題
  中國國家治理的傳統兩難是既要維持大一統的治理局面,又要實現地方的有效治理。因而,如何控制和激勵地方與基層政府實現治理績效,是一個關鍵性難題。如前所述,技術治理的實踐帶有明顯的政府理性和頂層設計的特性,技術治理就想當然地被用于加強對地方和基層政府管理者的績效控制。但是,技術治理本身并不能破解上下級政府之間所存在的委托-代理難題。相關技術治理手段的強化效應,有時反而加劇了這種緊張關系。例如,自上而下的各種指標化評比、項目化治理,導致基層治理的碎片化現象等。技術治理要解決這個傳統難題,需要在幾個方面進行創新調整。
  首先,需要建立雙向的技術治理體系。目前的技術治理主動性主要掌握在上級手中,應當賦予地方和基層管理者更多的技術治理主動地位,自下而上地反向影響技術手段值得重視。例如,基層社區管理事務的準入清單制度,將社區管理事務明確規定,防止不合理的事務下沉攤派。其次,技術治理的監控指標和方法應當改進創新。需要在充分尊重和研究具體治理實踐的基礎上,分析研判基層治理的關鍵評估指標(KPI)、綜合性治理績效評估指標以及基層治理的關鍵評估領域。研究出合情合理的技術治理監控手段,通過對官僚主義現象的整治和糾偏,從根本上防止形式主義。最后,通過技術治理的創新,提升基層民主和公眾參與的有效性。除了上級對下級的監督控制之外,加強基層政策受眾和社會公眾對治理實踐的監督評價作用,使單一的自上而下的行政監控,豐富為多維度多層次的監督激勵機制。
  4.應對治理復雜性
  現代政府在具體的管理層面上面臨巨大難題,公共問題量多面廣,成因復雜,相互糾葛,治理難度巨大。尤其是在大規模預防型治理領域,問題和危機的潛在性、評判標準的模糊性,更使政府績效評估困難重重。技術治理模式下,基層治理的應對方式是選取關鍵領域,加強評估過程中的自我循環,解決過度技術化、指標化等問題。例如,基層的管理臺賬不斷增加,各種技術溝通電子平臺耗費了基層管理者大量精力。
  要解決這個問題,技術本身需要什么樣的技術治理呢?首先,技術理性需要與實踐理性充分結合,來源于社區和民眾的治理智慧和治理技術,應該得到充分總結和肯定。其次,要平衡對上負責和對下負責的技術設計,不同性質和類型的治理技術的平衡與妥協,可以達成相對有效的治理目標。充分運用決策市場的技術,將各類觀點和立場以及利益,集中到決策和治理過程中。最后,通過平臺再造的方式,將治理資源和治理智慧匯聚起來。例如,當前的家門口服務平臺、鄰里匯、市民驛站等,用平臺運行的模式,帶動技術治理的發展。
  結 語
  技術治理作為推動治理現代化、提升治理體系和治理能力現代化水平的工具,其本身并不必然具備現代化特征。在技術治理的實踐中,也經常發生形式主義和治理偏差的現象,甚至利用技術治理的威力,維持那些與現代化趨勢背道而馳的現存的低效管理模式。技術治理要助益于治理現代化,必須充分認識到技術治理的內在缺陷和功能短板,摒棄技術治理自我合法化的謬誤。技術治理推動治理現代化,體現在運用技術治理的手段,彌補行政科層制的內在缺陷和功能弱勢。在現代治理制度的支撐下,技術治理應著力于彌補政府治理縫隙,解決委托-代理難題,以及應對現代治理日益加劇的復雜性問題。
  (責任編輯:彤 弓)
  The Limit and Transition of Technology Governance:
  Perspective of Governance Modernization
  Peng Bo
  Abstract: As instrument of governance modernization, technology governance effects differently for various types of public affairs. Based on its mechanism of quantification, calculation and delicacy management, technology governance increase administration’s capacity in its traditional strengthens, which is small scale-preventive governance. But technology governance itself is unable to break through structure of administration, thus it fails to support governance modernization in administration’s traditional weakness, especially large scale-treatment governance. Technology governance is not modern by its nature, thus to promote governance modernization, the fallacy of technology self-legitimization should be abandoned, the inherent defect and functional weakness should be convinced. Technology governance is to be utilized to overcome structure defects and functional weakness of administrative system. Technology governance needs to seek institutional support to break through modern society, to make-up governance gap, and to deal with principle-agent dilemma and increasing wicked problems.
  Keywords: Technology Governance; Governance Modernization; Governance Performance
  收稿日期:2020-03-02
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